政府法律顾问在推动 依法行政工作中存在问题与对策
2018年10月31日  字体:[  

改革开放以来,尤其是现行宪法颁布30年来,我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。1997年,党的十五大就确定了“依法治国”的基本方略,地方各级政府逐渐加大了对法律的重视程度,使得政府法律顾问为政府领导在宏观科学决策、招商引资、立项论证、谈判、社会突发公共安全事件处置等方面发挥了积极作用,为加快地方经济发展,社会稳定做出了一定贡献,体现了作为法律顾问存在的价值和特殊性及不可替代性。然而仅仅只有这些显然是远远不够的。当“推行依法行政、实现依法治国”成为现代政府行为一个显著特征的时候,我国政府法律顾问制度的建设和完善也日渐为全社会所关注。尤其是党的十八大之后,在建立法治政府、责任政府的统一的政治背景下,在2020年法制政府基本建成的目标下,在全面推进依法治国的今天,政府顾问还承担着政府依法行政,推进法治政府建设的重要任务。

政府法律顾问制度是转变政府职能、推进依法行政的一项重要手段。近年来,政府为加快推进依法行政,做到严格规范公正文明执法,积极建立和完善政府法律顾问工作机制,充分发挥政府法律顾问在做好重大决策、重大行政行为的法律咨询和论证、规范性文件及各类合同审查等方面做了较大努力和积极尝试。面对目前政府对法律顾问的强烈需求,需要进一步加强和完善政府法律顾问制度建设,着力打造以规范政府行为、参与行政管理、处理法律事务为核心的政府法律顾问机制,根据现实的需要,打造政府法律顾问的高素质队伍为实现依法治国、依法行政提供强有力的法律保障。但现实中,政府在依法行政工作中还存在诸多问题,有必要提出相应的对策。

  一、律师担任政府法律顾问制度中存在的问题

  数千年来中国一直是“官本位”思想严重的社会,政府是“官”,律师是“民”,由于在行政领域或行政法领域并未建立起“公共利益本位”思想。所以在律师担任政府法律顾问推进依法行政过程中,遇到的最大问题首先是观念冲突的问题,政府作为“官”在管理社会过程中却要听命或问计于作为律师的“民”,这实在和“书记意志”相抵;遇到的另一个问题则是效率和公正发生冲突时,到底优先保障哪个的问题,地方政法要发展经济,甚至地方政府首长要创造“政绩”,势必要追求“效率”,而这种情况下,更多被管理者的权利将受到影响、甚至侵犯、甚至毁灭,冲突便顺理成章的产生、甚至发酵。而通常情况下,律师尤其是行政诉讼律师向来秉承“将权利关进笼子”的基本的行政法精神,就导致了在上述两个最为重要的原因作用下使得律师在担任政府法律顾问推行依法行政过程中遇到种种问题。这些问题的根源有的来自制度设计的顶端,有的则来自于管理者的惯常思维或“短视”。具体起来则有种种表象。

  (一)顾问单位与法律顾问关系不协调

  1、抵触律师。相当多的政府部门对律师持抵触情绪,不理解律师,不配合律师的正常工作,甚至针对律师作出一些限制性的规定,更有甚者,有些政府部门还将律师正常履行职责维护群众利益的行为视为与政府作对,有些地方主要部门领导甚至在公开场合对律师进行侮辱性评价,这与国家法律对律师是有中国特设社会主义法律工作者的地位是严重背离的,但却反映了一些地方党政官员内心对律师的真实认识。

  2、律师意见难以得到重视。虽然我国各级政府一直以来都在努力推行“依法行政”,但是由于长期依政策办事已经成为习惯,加之有些行政部门的领导的服务意识淡薄,以“官老爷”自居,因此律师的意见难以得到重视,甚至有的单位存在顾而不问,把顾问律师当作摆设,可有可无。政府工作的全部活动就是依法行使职权,按照法律规定的程序建立法律顾问为政府依法行政提供法律服务的关系,政府与法律顾问之间的关系是依据聘用合同产生的契约关系,而不是行政管理关系。但有的顾问单位极不尊重法律人才,有甚者把顾问律师当作“保姆”呼来唤去,不接受顾问律师的建议、意见,只要求律师执行其行政命令(意图)行事。

  3、防范律师。政府法律顾问应当主动当好参谋,通过多种途径参与政府重大事项决策和行政行为,逐步形成“以事前防范、事中控制为主,事后补救为辅”的法律事务风险防范机制,有效提高政府依法行政水平。因此必须让政法法律顾问积极参与行政决策、进一步提高政府决策的民主化、科学化和法制化水平。但有的单位依法行政意识淡泊,法律风险防范意识不强,习惯性以权行政、以经验管理,特别是对单位重大事项的决策、运作阶段不愿顾问律师介入,政府法律顾问还未能全方位、多角度参与政府决策和日常涉法事务;部分单位缺乏激励机制,政府法律顾问的积极性未能充分调动起来,待风险、事故、纠纷出现后,又迫不及待找顾问律师解决,但往往“亡羊补牢”——为时已晚,不能实现聘用法律顾问的目的。

  (二)政府法律顾问缺乏经费保障

  一般而言,政府各部门的法律顾问经费并未纳入财政保障,有的单位想请法律顾问,而苦于财政没有专项费用,单位又没有多余的经费。有的单位即使聘请了法律顾问,一般也是免费的,视为对律师的荣誉的给予,是一种恩惠。

  (三)政府法律顾问缺乏公平竞争的选聘机制

  律师聘请程序不透明。有的单位聘请法律顾问的目的不明确,不是出于单位、行业依法行政、依法治理工作的需要,对于政府购买法律服务的这种特殊领域,并没有像政府购买其他产品或服务一样进入政府采购的序列或者是进入地方政府公共资源交易平台采取招投标的方式进行,更多的时候往往是基于和某些律师的个人关系,或者是受司法行政部门推荐,优先选择了具有人大代表或者政协委员身份的律师,甚至选择律师也要“党员优先”,这样,合乎专业要求的律师或者是没有政治身份但业务精熟的律师就不能进入顾问行列,不能发挥政府法律顾问应有的作用,实现不了聘请法律顾问的目的。

  (四)聘请政府法律顾问缺乏长效机制

  实行政府法律顾问制度至今已有多年。政府法律顾问制度虽然在推进经济社会快速发展方面发挥了积极作用,但从贯彻落实依法行政工作要求来看,从实现行政工作法制化、规范化、科学化的目的出发,还需要进一步完善相关配套制度,政府法律顾问工作的长效机制尚未完全建立起来。另外,政府聘请法律顾问缺乏主动性。政府主动要求请法律顾问的单位很少,多数政府法律顾问合同是靠律师事务所主动争取,多方协调才完成签约的。即便如此也往往和行政首长的个人意愿关系巨大:手掌愿意就要聘请,首长更换或者出现某些特定事件都有可能导致法律顾问工作的解约。

  (五)难以处理好政策与法律的关系问题

  作为政府,必须明确法律与政策的关系。在依法治国、依法行政的国度里,要正确处理好法律和政策的关系。依法行政为主、依政策办事为辅。但是基于特定的国情和特定的文化背景,行政机关难以处理好法律和政策的关系问题,往往只注重政策而轻视法律,重视领导的意见而轻视相关的规定。法律顾问在提供法律服务时,遇到的不仅仅是法律适用问题,有很多是法律、政策及社会问题交织在一起,遇到最多的问题可能就是政策的适用问题。法律顾问首先要熟悉政策,并对政策合法性的适用后可能带来的法律风险做出判断,及时给政府提供风险提示,避免造成更大的损失。但是,即使顾问有这方面的建议,也不一定能够被采纳。

  二、建议意见及对策

  建设法治政府、依法行政是构建和谐社会的前提和保障。政府工作要高效运行并减少失误,关键要做到依法决策、科学决策和民主决策。为此,充分听取法律顾问的意见和建议,善于运用法律思维和法律方式来保障政府工作顺利开展非常重要。因此,就律师担任政府法律顾问工作,提出如下建议意见:

 

  (一) 强化依法行政的意识

  针对行政机关领导和行政人员依法行政意识淡薄的问题,要进一步解放思想,有针对性地进行意识问题的转变,认识的转变与人才的储备息息相关相关,各级政府应加强法律人才的储备,同时不仅应加大对《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等行政法律的学习,和对事关人民群众财产处分的《物权法》、《侵权责任法》学习和尊重,以提高行政领导的法律意识和行政人员的法律素质,针对中国官员阶层特有的文化现象,尤其是十八大以来,作为党的最高领导人习近平通同志在很多重要场合发表过众多有关依法行政的讲话,当下,有必要要求各级政府官员认真学习讲话精神,吃透依法行政的要旨,在日常工作中贯彻下去。

  (二)加大政府法律顾问对政府事务的参与力度

  律师担任政府法律顾问,可以在协助各级政府及行政机关依法行政、规范性文件的起草与论证、重大项目投资的法律可行性论证、政府行政纠纷的预防与调处方面发挥重大的作用。加强法律顾问工作,有利于推进政府依法行政、建设法治政府的目标。因此,政府部门要转变对法律顾问重要性的认识。 因此,加大政府法律顾问对政府事务的参与力度,进一步扩大政府法律顾问对政府依法行政过程中所涉及的法律事项提供相应的法律服务的范围,这是建设“法治政府”的必然要求,也是确保政府能够依法行政的需要。

  (三)全面推行政府法律顾问制度

  政府一是要站在依法行政的高度,明确要求政府各部门建立法律顾问制度,统一将政府法律顾问合同的签订作为依法行政或综合治理中的重要内容,对各乡镇(街道)、区直各部门进行年度工作考核,并层层签订目标责任书。二是要求政府各部门充分发挥政府法律顾问的作用,认真听取法律顾问在行政执法、行政复议、行政诉讼、信访接待以及重大决策过程中所涉及的法律问题方面的咨询意见和建议,促进政府工作的规范化、法制化,并将发挥法律顾问作用情况纳入依法行政工作考核内容。

  (四)建立法律顾问经费保障制度

  建议各级政府把法律顾问经费纳入财政统一预算,专项拨付,专款专用,接受审计,其经费标准可根据各单位法律事务的多少核定,确保政府法律顾问的经费,以促进政府法律顾问的工作积极性。

  (五)建立公平竞争的政府法律顾问选聘制度

  由各级政府法制办和司法行政部门、律师行业自律组织和管理组织负责政府法律顾问的选聘工作,建立法律顾问人才库,按照统一的资格条件和标准,采取公开招投标的方式面向全区域律师公开、统一选聘法律顾问,适当考虑专家型律师的选聘,确保政府行政行为的合法性与合理性。

  (六)提高政府法律顾问人员整体素质

  由于法律顾问在提供法律服务过程中,遇到的不仅仅是法律适用问题,很多情况下是法律、政策、社会问题交织在一起,因此政府法律顾问不仅需要丰富的诉讼经验,更需要的是较强的政治意识、大局意识、责任意识、对各级政府的情况的正确把握以及对法律风险的分析和判断能力。因此,必须提高政府法律顾问业务技能和综合服务能力,人员配备要根据政府工作特点配备不同专长的法律人才,同时还要根据工作需要及时吸纳新成员,便于政府法律顾问能更好地发挥作用。建立推进政府法律顾问工作相关的考核和激励措施,调动政府法律顾问的工作积极性,从而推动政府法制工作再上新台阶。

来源: 辽源市人民政府法制办

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